政法干警考试之申论模拟：户籍改革
一、注意事项1.申论考试是对考生阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。
2.本试卷由给定资料与作答要求两部分构成。考试时限为150分钟。其中，阅读给定资料参考时限为40分钟，作答参考时限为110分钟。满分100分。
3.仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“作答要求”依次作答。考生应在答题卡指定的位置作答，未在指定位置作答的，不得分。
二、给定资料
1.1月25日，对于即将毕业的湖南师范大学学生杨非来说是一个高兴与烦躁同在的日子。高兴的是，找了近半年的工作终于有一家深圳的房地产公司向她发出了试用通知，烦躁的是，该公司并不会为其解决户口问题。也就是说，即使她能够进入这家公司工作，但在未来的很多年里她将会与很多在深圳工作的人一样依然是一个“外乡人”。
“虽然我不太看重户口这个东西，毕竟现在自己还年轻，但没有户口还是意味着自己将失去很多东西，总感觉像个二等公民。”杨非颇为烦恼地对记者说。
事实上，为户口问题烦恼的绝不止杨非一人。对于很多生活在北京、上海、深圳等大城市的“漂一族”来说，户口一直都是横亘在他们面前的一道难以逾越的槛儿。
在北京工作多年的某媒体记者李文工对此的体会更为深刻：“我在北京工作了五年了，都三十好几了，但是还只能在这里漂着，没有户口以后孩子上学都成问题，更别提其他的了”。
“户籍制度也是一个抽水机。城市户口相对于农村户口是很值钱的，我读小学时就知道城市户口的人的优越和高贵，城镇户口的同学吃的、穿的、住的、玩的都和我们农家子弟不一样。我当时好羡慕有城市户口的人。”2005年1月30日，著名三农问题专家、香港乐施会项目专员李昌平在接受《法制早报》记者电话采访时说：“1985年，我当乡书记了，很多农民找我解决户口，户口要粮食、公安、民政等好几个部门联合办公，最后分管的县长签字才能解决，解决一个户口除了要花很多钱外，还要花好多的时间和精力。”
李昌平说，到了90年代初期，他所在的县城的户口每年出售100个、200个、500个不等，每个20000元、30000元不等。一些农民，借债也给自己的孩子买户口，买高价户口还要开“后门”。“那时也有好多人求我走后门，有的人真是哭着求我帮忙。再到后来，全国都卖户口了，有的城市一个户口卖十几万甚至更高，现在要得到北京等城市的户口，依然还要出高价，我在北京工作好几年了，就是做不成北京人，因为买不起户口。户口这个东西，吸走了多少农村的财富!”
2.《中国青年报》近日报道，重庆市发生一起车祸，3名搭乘同一辆三轮车的花季少女不幸丧生，但是，这三个女孩中，两个城市女孩都得到了20多万元赔偿，而那位农村户口女孩的赔偿，却不及其他两人的一半。
3.“我们只能把孩子留在老家上学”，从江西来北京打工的王勇介绍。据他所知，大部分北京的中小学和幼儿园根本不收农村孩子，少量接收的学校需要大量的“赞助费”，因此不少常年在北京的农民工只能选择“民工小学”，但是这些小学设施简陋、无法保证教学质量，甚至经常因为手续不全而被查封。
而事业略有小成的任赫将自己父母接到北京居住后，最担心的一件事，就是父母生病，
“北京大医院看个感冒都能开出三四百元钱的药，而父母都是农村人，没有医疗保险，没有养老金，没有单位报销，万一得一个什么大病，以我现在的收入都不敢保证说就可以支付全部费用，这是一个无底洞啊。”
4.陈先生是浙江宁波人，原本拥有城市居民身份的他，几年前去北京发展，很快成为一个“名副其实”的外地人。他无奈地表示，很多方面觉得自己和那些农村外出人员或农民工没什么不同。尽管他拥有一份稳定的工作和一个固定的住所，享有医疗保险、失业保险和住房公积金等社会保障，但还是一个外地人。因为没有北京户口，他不能享受经济适用房的政策。即便向银行住房贷款也遭受非北京市民的待遇。
北京某房地产媒体的记者林力2003年在北京东边买了一套商品房，由于是外地户口，所以在买房的时候还要办理暂住证，但一想到可以拥有一套自己的房子，还是忙着办理了买房所需的各种手续。没想到住进新房不到一年，社区却要求他去办理暂住证，理由是林力为外地人。而《中华人民共和国民法通则》第十五条规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。”从《通则》来看，外地来京人员在北京买了房，那么房子所在地即其“经常居住地”就应被视作是“住所”，那他也就应当相应地获得住所所在地的户籍。因此，购买房屋后依然要办理暂住证，显然是与法律规定相违背的。“暂住在自己的房子里”这种无奈的事实不在少数。
齐先生是浙江舟山人，其父与其母早年离婚后，来上海再婚，育有一女。8年前齐先生父亲去世，齐先生来上海奔丧，由于齐先生的生母及继母都已亡故，齐先生与同父异母的妹妹感情颇为融洽，因此在上海逗留了一段时间。其间，他结识了一位上海姑娘，一年后两人结婚成家。由于夫妇俩均是普通工薪阶层，收入不高，且结婚1年后便有了儿子，经济并不宽裕，没有能力在上海购置商品房安置自己的家。齐太太常年带着儿子居住在娘家，当然母子两人的户口也落在齐太太的娘家。齐先生仍在舟山工作，八年里夫妇俩均是两地分居。
2002年3月，齐太太遭遇车祸不治身亡。相隔2个月不到，原本重病缠身的岳父不堪最小的女儿意外死亡的打击，撒手西去。而岳母则早在多年前便已因病去世。齐太太上面共有4个兄姐，而齐太太带着儿子原本和老父亲一起住在老父亲所有的房子内，这房子是老父亲惟一的遗产。4个兄姐决定平分这宗遗产，但也不打算遗漏齐太太6岁的儿子。平分的惟一方法就是把房子卖掉 把卖房款分作5份。但是卖房子就意味着这套房子内的户口都必须迁移掉，6岁儿子的户口何去何从?4位兄姐找来齐先生，给齐先生两种选择：要么拿走五分之一的卖房钱，然后自己解决儿子的户口;要么按照总房价拿出五分之四给各兄姐，然后房子归他，孩子的户口不用迁移。
虽说是老房子，但在上海这种老房子挂牌售价也能卖个十四五万元，齐先生根本拿不出其中的五分之四。于是齐先生找到自己的妹妹，请求把儿子的户口落在她家。妹妹一家欣然答应，无奈多方奔走，却因为非直系亲属，人可以住，但户口无法迁移。如此一来，齐先生只能回舟山把事情拖下去。时间一长，妻子娘家的4位兄姐不答应了，轮流给齐先生打电话，由好言好语到恶语相向，最后闹上了法庭。
5. 建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期;第二阶段，1958—1978年，为严格控制期;第三阶段，1978年以后，半开放期。
1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。
6. 我国的户籍制度形成于上个世纪50年代中期，它用复杂的法律、政策把人口分为城市与农村两大类，不同的人享有完全不同的权利、福利，两类人口不能自由流动、迁徙。但随着经济社会的发展，这一制度加剧了城乡在方方面面的差距，造成了社会的不公平。
上世纪80年代以来的市场化进程，使户籍制度有所松动，但其核心制度依然相当稳固，大量人口流入城市，为城市的经济发展及社会进步作出重要贡献，但在法律上却不具有市民的身份。
由于城乡户籍分割，政府近来为解决民生问题所采取的种种措施，主要照顾到城市中低收入群体。而属于绝对意义上的贫困群体的乡村中低收入群体，及身处城市却没有城市户籍的人口，却很难平等享受政府的财政转移收益。
7. 据公安部和有关专家估算，目前，全国流动人口接近达到1.3亿。随着市场经济的逐渐形成，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流。从上个世纪九十年代开始，横亘在中国城乡之间的户口藩篱开始出现松动。从中央到地方先后出台政策，改变城乡二元制的现状，逐步降低“农业户口”与“非农业户口”间的待遇“落差”。
就在各地陆续实行各方面的户籍制度改革、拓宽外来人口进入城市的渠道、降低户籍门槛的同时，2005年1月25日前后在北京市“两会”期间，中国人民大学国际关系学院教授、北京市国民革命委员会北京市委委员、北京市政协委员张惟英却提出了在北京实行“户口准入制 ”，的建议。建议称“目前北京市的居住人口已超过北京市各种资源的人口承载极限，严重制约 了北京的发展。外来人口的大量无序调入，更加剧了这一矛盾，使北京市的可持续发展难以为继，所以控制北京市的人口规模是必须的”。建议人设想通过适当提高进入门槛的方式，限制那些北京不需要的无序流动的人才，而将一些于北京发展有利的高级人才留下来。尽管该委员就该问题在此后又做了相关的解释，但很多人还是认为此举是对外来民工的一种歧视性的做法。一时间，各类媒体上“骂声”一片。
与此同时，另一位专家的研究报告亦引起了人们的更大关注。1月27日，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔传义向本报提供了其最新的一份研究报告。报告称，户籍制度改革需要再推进一步，应逐步创造农民工可转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。要考虑农民工户口迁入发达地区城镇条件的重新设定，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。
作为国务院的政策研究机构，国务院发展研究中心对于我国的政策走向有着举足轻重的地位。事实上，国务院发展研究中心“中国农村劳动力转移制度环境研究”课题组对40个村经济发展与就业调查{对上海、浙江、广东等地农民工社会管理调查的基础上完成的。
崔传义研究员在接受本报记者专访时表示，降低外来人口尤其是农民工进入发达城市的门槛儿，应该是下一步户籍制度改革的一个方向。
崔传义认为现在谈“户口准人制”，人为地将城市外来人口划分为几个等次，说哪样的人才是城市需要的，哪些是不需要的，这样的做法是与当前户籍制度改革不符合的，“并不能作为一种方向”。
“人们希望城市聚集高级人才，而不愿意留农民工，其实城市社会需要多方面的人，人口要素的流动、组合是由市场决定的，不能由政府强行提高门槛。如果这样做，那么我们的所谓户籍改革还是会停顿在‘投资移民’、‘技术移民’的程度上，事实证明这样做已经影响到城镇化的顺利推进。不能说只有高学历的人才或能够给带来投资的人才是城市所需要的。现在像北京这样的城市，几百万进城的农民工大多数并不是大学生，这说明城市需要的人力资源是多元的、多层次的而不是单一层次的。城市没有产业工人经济的现代化发展就缺少依托，就不能保证社会的正常运行。这些人之所以能到城市就说明是市场有这个需求，如果人为地把他们赶出来，那对北京的发展也是不利的，实际上是脱离实际的。”崔传义认为对于外来人口是否符合城市需要的标准的认定，不能通过人为的行政行为来认定并加以干涉，而是应由市场来决定。
广东省东莞市石碣镇，明末民族英雄袁崇焕的故乡。如今这个被国画大师关山月誉为“东江之珠”的美丽小镇，常住人口3.7万人，外来人口却高达15.8万之多。相当于本地人口4倍以上的外来人口就分布在镇上350多家各类企业里。
这是一个以外来人口为主的小镇。尽管近年来广东省实行了一系列的户籍制度改革，但这些外来的“民工”要真正转变成当地居民并不容易。
“我们这里有很多工作十多年的‘老工人’，也是我们企业不可或缺的人才，但是他们大多不是大学生，镇上不给户口，所以就留不下来。”一位当地电子企业的负责人在接受记者电话采访时，感到颇为困惑。
其实，这样的问题在浙江、江苏等一些成规模的企业也存在，企业进一步发展要求稳定队伍、提高员工素质，但是按当地的户籍制度这些人要留下来要么就要在当地买房，而且如果子女上学还要交一、二万元的增容费。到过这些地方调查的崔传义研究员证实了这一事实。
“这些在人大部分只能按合同走，合同期满了就只能回老家，我们企业帮他们解决不了户口问题。”石碣镇一家企业的办公室人员对记者说。
在这些发达城镇长期工作的农村劳动力把自己18—25岁的人生“黄金时间”用在城里，
把培养教育他们的成本，以至他们退回农村结婚、生孩子、培养下一代劳动力和自己养老的成本留在农村，却因为户口问题，难以分享工业化和城市化带来的利益。
“事实证明，农民工转化为当地居民，转化为城市产业工人，不仅对农民工有好处，还对当地企业长远发展，对、工业化、城市化都有好处。户籍改革的确涉及公共资源分配的利益关系。问题是在城市财政、税收等公共资源中，有着农民工直接、间接作出的贡献，过去讲城市人均GDP，人均收入，都把农民工排除在外，政府公共服务不覆盖农民工，对他们设置专门的收费， 是不公正的。把城市作为原有住民、户籍人口的领地，历史地看，带有一定成分的封建的农业 小生产的意识。”崔传义认为对于外来人口流入地政府来说，转变观念十分重要。
8.2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行 了综合调研。 调研回京的汇报表示，户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却错综复杂。
一位参与听取调研组汇报的人士向《第一财经日报》表示，公安部已草拟了一份关于进一 步推进户籍制度改革的意见。但户籍制度改革非公安部一家所能推动，更需要国务院出面，统一协调组织相关部委。“现行户籍制度的一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。” 公安部治安管理局副局长黄双全说，计划经济时代形成的以户口登记为依据、城乡分割的劳动 就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的、不合理的社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目，也严重制约了户籍管理制度改革的进程。
黄双全表示，户籍改革关键是户改以后二元结构要改变。如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。
9.(新华社北京2006年2月22日电)“小城镇的户籍实际上早就已经放开了。”中央财经领导小组办公室副主任陈锡文22日说，公安部在2002年就作出过明确的规定，对于进入小城镇和县级市的市区的农民，只要他有稳定的居住地，有稳定的就业或者稳定的收入来源，就可以根据他自己的意愿举家迁入或者个人迁入。
他在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，目前还有不少地级市和省会城市也在推行基
本放开的户籍制度，如河南郑州、浙江湖州等，也已经根据居住地、收入和就业等条件，可以根据农民意愿迁入。
“户籍制度改革之所以不由中央政府统一规定，而允许各地根据实际情况推进，关键是在过去的计划经济体制下，户籍制度附加了很多带有利益性的东西。”陈锡文解释说，比如，只有有了城市户口才可能在城市企事业单位招工的时候报名就业;只有有了城市户口，才有可能在城市分配到住房以及其他各种机会，包括社会保障等，这是过去的体制下形成的。但是在改革的过程中，这些东西在慢慢地剥离。”
“我了解到有些农民，当然不是全部，对城市户籍并不大感兴趣。很重要的原因是现在办了城市户口也没有人给你分配住房，没有人保障你的就业，也没有人保证你可以进入城市的社会保障。所以有农民说，即使再便宜，让我花钱买一张没有用的纸也不买。”陈锡文表示，户籍制度改革涉及到各个地区很多不同的情况，将会逐步推进。
10.在宁夏银川市摆水果摊的董林已经经营了快十年了，他家在永宁县农村。做小生意
这么多年，赚了些钱，在银川市买了营业房。银川市放宽户口限制已有两年，小两口却没有去办理迁户手续。
“城市户口”为何对董林没有吸引力?他告诉《嘹望》新闻周刊：“我打听过了，换了银川市户口没有什么实际意义，低保享受不了，医保享受不了，除了孩子上学外，没什么实惠。社会生活方面照样受歧视。
11.(人民网北京2007年1月23日讯)今天上午国新办的新闻发布会上，国家人口和计划生育委员会主任张维庆针对中国流动人口问题指出，户籍制度的改革势在必行，户籍制度的改革是一个过程，不能马上在全国实施。中国养活着世界20%的人口，农村人口占中国人口的70%，如果在户籍制度的改革上稍有不慎，将会出现城市圈之外的大量的贫民窟。所以户籍制度改革是有序的，渐进的，逐步来实现的。
国家人口和计划生育委员会副主任王国强说，在考虑城镇化和户籍制度改革的过程当中，生育政策的衔接问题一定要充分考虑到农民的切身利益。不能由于户籍制度的改革，造成既不能享受城市的待遇，又丢掉了农村的一些利益。
王国强说，目前一些地区在把“二元”的城乡户籍制度变成“一元”制以后，对如何处理生育政策问题进行了一些探索。生育政策的制定是根据人们的生活状况、经济背景来制定的。农村人口转入城市以后，如果能够享受到城市的低保、社会保障，以及其他福利的话，那么自然就应该享受和实行城市的生育政策。目前来看，有的尽管成了城市户口，但他并没有享受到城市的待遇，而且仍然住在农村。我国在一些地区开始试点，就是生育政策有一定的过渡期，来制定当地的生育政策标准。
12.公安部法制局有关负责人曾表示，制定户籍法的目的在于，让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障我国所有公民的平等自由权。户籍法的制定牵涉到以前相关的一些户籍管理法规，制定的程序较为严格，公安部一直在紧锣密鼓地进行调研论证。
中国人民公安大学余凌云教授认为，户籍改革的最终目的是要把户籍放在控制人口的个
人信息上，而不是强加给户籍许多附加值。现阶段完全放开让公民自由迁徙，则会给城市带来很大的压力，公共设施、医疗、就业和教育等很难跟上。
对于呼声渐高的户籍立法，中国人民公安大学王太元教授说：“只有先解决我国社会发展过程中的公平、发展、稳定等社会问题，才能水到渠成地出台一部统一的户籍法。”
三、作答要求
(一)请用不超过150字的篇幅。概括出给定资料所反映的主要问题。
要求：概括全面。层次分明，条理清楚，表述简洁。(20分)
【参考答案】
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政 治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着改革的推进，现行户籍制度已经不能 完全适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来。越来越多的人达成共识，必须改 革和完善当前户籍管理制度。
(二)请就如何解决给定资料所反映的主要问题提一些建议措施。
要求：体现针对性和和可操作性。思路清晰、条理清楚，不超过300宇。(30分)
【参考答案】
改革和完善当前户籍管理制度，需要把握好以下几个方面：
1.实行统一的户口，逐步取消城乡的户口差别，取消户籍的区域歧视，解决“人户分离”的 问题。
2.逐步扫除人口迁移的障碍，实现人口的自由流动。
3.实现户籍和社会待遇脱钩。户籍彻底和社会待遇脱钩，恢复户籍的原本作用，消除户籍所引起的社会公平问题，促进城镇化、城市化发展。
4. 集中的口管理权，成立统一的管理部 ，减少人口管理的杂乱无章、政出多门的情况。加强人口统计，统一协调管理人口变动。
(三)根据给定资料，自选角度，自拟题目。写一篇1200字左右的文章。(50分)
要求：中心明确、内容充实、条理清楚、联系实际，行文流畅。
【参考答案】略
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