2012年MPA行政学辅导：第三章行政组织(5)
2．行政组织编制管理的基本原则 行政组织编制管理直接涉及政府部门设置和人员配备，政策性强，影响深远。为了切实搞好编制管理，应遵循以下基本原则：（1）精简原则。一切国家机关实行精简的原则，这是我国宪法的明确规定，也必然适用于行政组织的编制管理。精简原则包括精简机构、减少层次和精简人员、实行合理定编定员两个方面。这一原则要求严格根据行政管理职能、管辖范围等情况来决定机构和层次的设置，凡职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并。同时也要求采用科学方法，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，并严格按数额配备适合的工作人员，凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。
（2）统一原则。统一原则包括三个方面的内容：1）统一领导，严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、“土制度”、“土办法”来擅自建立工作部门、任意扩大编制。2）统一职能目标，明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务由相同行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。3）机构设置要统一完整，既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥又有逐级指挥与服从，既有分工又有合作的上下衔接配套、功能齐全的组织体系；还要做到机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。
（3）编制立法原则。编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。编制立法与行政组织法相比，是从更加具体、更加细微的角度去规制政府行政组织。行政组织编制立法的目的，就是要做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序、超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。为此，制定一部统一的《中华人民共和国编制法》已成为必要。
第三节 行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变
西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派。
1．古典行政组织理论
这是西方早期的行政组织理论，主要包括：以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古利克为代表的行政管理组织理论；以韦伯为代表的科层组织理论。他们的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，提出了一系列具有规范性的组织建设原则；侧重于对组织内部的静态研究，但忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求。另一方面，他们又有所差别。科学管理组织理论把组织成员看做机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套标准化的、规范化的工作方式，从而最大限度地提高组织效率。行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、强化纪律和秩序等14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理7种职能理论。科层组织理论则主张依法管理、权责一致、分层定等、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等，认为只有这样，才是理想的组织。
2．新古典组织理论
新古典组织理论又称为行为科学组织理论，主要包括：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。他们的共同特点是：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。他们的不同点是：人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统，组织只有对有贡献的成员提供需要满足，确保其贡献与需要满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。决策过程组织理论认为，决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
3．现代组织理论
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。其中，系统分析组织理论用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；行政组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的相互作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。权变组织理论则是在系统理论的基础上产生的，主张“如果……那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系确定；不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。
近年来，为了迎接知识经济时代的挑战，西方一些管理学者还进一步提出了组织设计理论。他们认为，组织设计作为有效知识管理的杠杆力量，在知识密集型经济中取得成功的思想观念将逐渐增强。因而，组织设计是比结构更为重要的程序，必须用可持续发展的观点来重新审视组织设计和创新问题。
从西方组织理论的演变过程中可以看出，西方行政组织理论经历了从重视行政组织的制度规范的研究到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行动态的、宏观的、综合研究的发展过程，其中有不少理论和方法是值得我们借鉴的。
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