2012年土地登记代理人：土地整理与房地产行业发展评述

会计考友

随着我国耕地保护形势日益严峻，对土地实行紧缩政策将是我国今后长期坚持的策略。这必然使依靠土地生存的房地产业面临着“地荒”问题。但房地产业又是关系国民生计的支柱产业。因此，为保持房地产业平稳、协调发展，国家又必须为房地产行业提供一定发展空间，在增量受到限制的情况下必须在存量土地上做文章。而土地整理作为落实规划和调节土地关系的重要手段，通过城市土地整理可以把城市房地产用地存量挖掘出来，为房地产行业发展提供新的发展机遇。
城市土地整理内涵
城市土地整理内涵是指在既定的城市空间范围内，按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求，调整城市土地利用结构，改善城市用地环境，提高城市土地的利用率和经济产出率，提高城市的现代化水平，以实现经济、社会、生态的可持续发展。实质是合理组织城市土地的开发利用，促进城市用地的有序化、集约化，提高土地的经济承载能力和土地收益率，在现有土地的基础上，优化城市用地结构，提高土地利用率，控制城市用地的盲目扩展，改善生态环境。城市土地整理具有多重目标，因此为房地产行业提供用地空间也必然是重要任务。
国外及我国台湾地区土地整理为房地产行业提供的空间
国外及我国台湾地区的土地整理相对比较成熟，有关土地整理的称谓也多种多样，例如在韩国称之为土地调整措施，日本称之为土地整治或整备。国外土地整理主要是对原有的土地生产力和生产关系进行调整，目标具有综合性，以改善整体的福利水平为准，存在公办与自办之分，土地整理并不以为房地产行业提供开发空间为直接目标。但从土地整理的实践效果、发展历史及与土地整理相联系的旧城改造、城市更新、土地收购储备、区段征收来看，土地整理也确实为房地产行业提供了可供开发空间。
在20世纪初至20世纪50年代，随着二战后土地复兴计划的实施，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行，解决了城市发展用地同时消除了工程建设给土地利用带来的不利影响，这一期间建造了大量住宅，这一时期也一般称之为特定内容的土地整理。同时期，在美国进行了著名的城市更新计划，其目标就是治理城市中的贫民窟问题，并在1949年的《住宅法》中提出了城市更新的一般模式，随后法令不断完善，更新计划内容涵盖拆除劣等房屋、振兴城市经济、建设优美居住区、消除种族隔离。美国城市更新计划的显著特点之一就是城市更新围绕一定的房地产投资项目进行的。
20世纪60年代之后，由于地区经济发展不平衡和生态环境不断恶化及城镇化、工业化进程的加快，国外土地整理的重点转为以促进地区经济发展，缩小城乡差距，增加收入，保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。从这里可以看出在改善居住环境方面必然与房地产开发密不可分。
我国台湾地区的土地整理分为市地重划和区段征收两个方面的内容，这些都为住宅及房地产开发提供了一定的开发空间。在市地重划中一般规定，分配给原地主的土地比例为其下限不得少于重划区的55%，共同负担土地比例以不超过重划区的面积的45%为限，经验模式是一个地区的公共设施用地面积一般占35%。在公办土地整理中，市地负担按照使用者付费和收益者付费的原则，政府可以掌握约10%的抵费地，从而掌握了一定的土地资源，这一资源可称之为政府准储备土地(系指出售权充公共设施建设费用之可建筑用地)，这也就能为政府出让建设新的住宅和其他房地产提供了开发空间。在区段征收中，由于是土地所有权先公有化尔后再私有化与重新分配的过程，土地分配系属土地的补偿分配，因此在土地整理中政府可获得更多的土地资源。其一般规定为，土地所有权人获得抵付面积以征收面积的50%为原则，最低限为40%;共同负担比例最少为50%，上限可达60%。这样在征收面积中，如果抵价地为40%，公共设施用地占35%，那么政府不仅可以获得10%的准储备土地，而且还获得15%的真正储备土地，这样政府可以根据财务状况进行保留或出售，从而为房地产开发提供了空间。从台湾1958年至1999年期间土地重划中，政府无偿取得公共设施用地面积3962.5046公顷，占重划面积的33%，立即可建筑用地之面积为7806公顷，占总面积的66%，这为房地产开发提供了大量的可开发资源与时机。
历史上中国土地整理为房地产行业提供的空间
新中国成立后，按照苏联的整理模式和经验，进行了土地整理，但主要集中在农业合作社和国营农场。改革开放以后，我国在河北、上海、江苏等地进行许多有益探索，形成了多种整理模式。但土地整理还主要集中在农地、农村居民点和小城镇。国土资源部成立以后，实施了耕地占补与总量平衡政策，土地整理虽仍以增加耕地面积作为土地整理的主要内容，但在城郊、经济发达地区土地整理模式及城市内部的旧城改造上，土地整理也为中国住宅与房地产业提供了一定的开发空间。在城郊，比较典型的模式是在上海进行的小昆山镇与“三集中”相结合的综合土地整理模式、金山枫泽镇与“中心村”相结合的土地整理模式，在天津、石家庄等地区主要进行村庄整理与农民公寓建设相结合的土地整理。在城市内部，典型的土地整理模式是山西阳泉市的旧城改造，该市通过城市土地整理、挖潜共整理出6000余亩土地建设，其一重要整理途径就是通过组织房地产开发公司进行旧城改造，共拆迁25.82万平方米，新建中高层商店、办公楼、住宅楼128.8万平方米，土地容积率由0.6—0.7提高到1.5—2.5。
应该说，我国历史上的土地整理与房地产行业发展链接点主要是与收购储备和旧城改造相结合的土地整理，这虽与真正意义上的土地整理存在差异，但毕竟也为我国的城市土地整理开辟先机，也为房地产行业发展提供了发展机遇。可以说正是在20世纪70年代后期我国旧城改造重点转向还清30年来生活设施的欠缺，解决城市职工住房问题催生了我国房地产业。