土地代理人丛书土地权利理论与方法第三章(7)

会计考友

为了稳定土地使用关系，鼓励土地投资和防止政府滥用权力损害土地使用者的合法权益，应当对国家收回划拨国有土地使用权的事由加以限定。根据《土地管理法》第58条第1款的规定，有上述5种情形。国家在具备法定事由收回划拨土地时，对于用地人在土地上的投入，并非一概采取无偿收归国有的办法。根据《土地管理法》第58条第2款的规定，对其中的第1、2两种情况应当予以补偿。
　　第三节 出让国有土地使用权
　　一、国有土地有偿使用制度
　　(一)国有土地有偿使用的概念wｗw.ExamＷ.CoM
　　国有土地有偿使用是相对于国有土地无偿使用而言的，它强调土地的"国有"性及其使用方式的"有偿"性，意在实现国家作为土地所有者所应享有的收益。在我国，"国有土地有偿使用"是作为土地使用制度改革的先导而出现的，它使得国有土地使用由"三无"(无偿、无期限、无转让性)向"三有"(有偿、有期限、在一定条件下有转让性)转变，体现了在坚持土地社会主义公有制(即土地国有身份保持不变)的前提下，培育和发展地产市场的总构想。通过不断的改革实践，这种构想最终以不同的国有土地使用权形式在法律制度上得以确认并固定下来。
　　国有土地使用权是用地者依其不同取得方式而享有的，具有不同法定权利内容的，与所有权相分离的，对国有土地以地表为利用中心形成的，最主要的用益性民事财产权利。这种新型的用益物权在不违反法律和所有者(国家)意志的情况下，可以通过不同的方式在不同的民事主体之间流转，形成土地使用权(地产)市场，从而利用经济杠杆调节土地供求，保障土地的合理利用和集约利用，实现土地资源的市场配置。由此可见，"国有土地有偿使用"的内涵包括：1、确定的所有权人--国家;2、国有土地使用权的创设;3、国有土地使用权的转让 ;4、国有土地所有权、国有土地使用权在法定的相容共存范围内相对稳定。
　　(二)国有土地使用制度的历史沿革
　　在长期的社会发展过程中，中国逐步形成了一套独特的土地法律制度体系。随着我国新民主主义革命的胜利以及社会主义革命和社会主义建设的不断推进，确立了我国土地社会主义公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套与计划经济体制相适应的模式。土地使用者只要依法取得批准范围内的土地使用权，同时完成对原土地所有者或使用者的补偿、安置后，即可无偿、无期限地使用土地。此外，土地使用的变更，也都是通过政府行政划拨方式进行的，不存在土地市场，更谈不上市场调节，国有土地的动态繁荣不具备任何条件。直至二十世纪七十年代末，外商投资企业在我国境内出现，这种格局才发生了改变。外商投资企业的私有性及营利性，使其与被投资国家存在着相当的利益差异，因此，调整外商投资企业的用地利益势在必行。自1979年开始，我国对土地使用制度的改革大致经历了以下三个阶段：
　　1、制度突破阶段(国有土地使用费税制度的确立)
　　随着改革开放方针的贯彻实施，市场经济日趋活跃，土地作为一种重要的生产要素游离与市场之外的矛盾更加突出，主要表现在：一是国有土地资产在房产市场、土地隐形市场中大量流失。房产交易开放后，其价格中源自土地级差的巨额收益，成了转让、出租房屋的土地使用者的额外收入，从而使变相出租土地的隐形市场难以抑制。二是对城市建设用地使用者而言，客观上孕育助长了土地资源利用的浪费。建设用地项目中多征少用、早征迟用、征而不用甚至乱占滥用等现象屡禁不止。1979年7月，第五届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条明确规定："中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳场地使用费"。随后该法的《实施细则》又对场地使用费的收费办法等作了进一步的规定。中外商投资企业的有偿用地，打破了传统观念的禁锢，使国有土地的所有权与使用权第一次产生分离，以次为契机，开始了国有土地有偿使用的时代。与此同时，城镇土地使用税的开征也在积极的酝酿中，1988年9月27日，国务院发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，是关于"合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理"的一个重要法规。其"城镇土地使用税"的征收，标志着对国有土地无偿、无期限使用，无土地市场的不合理土地使用制度的突破，是我国土地管理史上具有划时代意义的大事，对巩固土地社会主义公有制，加强土地管理，增加财政收入具有积极的促进作用。至此，土地使用权真正脱离所有权，独立成为土地上最重要的一项权利，国有土地使用权也随之成为土地使用权的一种最重要的行使方式。但是，土地税费的开征仅仅解决了国有土地的使用性质问题，即国家作为土地所有者所应享有的收益权问题，却没能触及土地使用权入市流通的实质问题，因而这一阶段仍未能形成真正意义上的土地使用权市场。
　　2、制度建立阶段(国有土地使用权出让和转让制度的确立)www.examｗ.com
　　1987年深圳公布了《深圳经济特区土地管理条例》，在全国范围内率先试行了土地使用权的有偿出让和转让，建立了全国第一个土地使用权市场，从而在国有土地使用权出让和转让制度上迈出了立法的第一步。1988年4月12日，我国第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》明确规定："土地的使用权可以依照法律的规定转让"，从而为建立土地使用权市场和完善土地有偿使用制度提供了根本的法律依据。1988年12月29日修改、公布并实施的《中国人民共和国土地管理法》规定 "国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定"，是"国家依法实行国有土地有偿使用制度"的基本法律，标志着我国土地有偿使用制度进入了新的法制化阶段。1989年5月12日，国务院发布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，是具体贯彻土地有偿使用制度的重要规范性文件，该通知规定：土地使用权有偿出让收入的40%上缴中央财政，60%留归地方财政，主要用于城市建设和土地开发，专款专用。1990年5月19日，国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，是具体执行我国《土地管理法》的重要法规，其颁布和实施有力地促进了城乡建设和国民经济的发展。