MPA论文:新公共管理与实质性民主

会计考友

　今天，美国社会中恼人的问题依然存在：贫穷，低劣的教育质量，种族、性别及财富的不平等，犯罪与暴力，森林、农田、野生动物栖息地和其它自然资源的毁灭以及空气、水资源的污染，等等。这些问题之所以一直存在，原因之一是公众缺乏知识和政治影响力来迫使行政管理当局解决它们。前进的路上障碍重重：利益集团和经济精英们控制着信息和决策过程，官僚机构的行动迟缓，“专家”对民主性治理的抵制等。其结果是，人们潜在的愿望与社会现状脱节。
　　我们认为，按照私人部门的愿望来塑造公共部门可能恶化民主。在分析了民主的历史与状况后，我们将探讨当今政府“改革”潮流的实质。把它置于历史背景之中，我们可以发现，早期的改革努力总体上避开了民主问题，削弱了公众与更广泛的社区之间的联系。接着，我们讨论了“社区”与“民主”的当代含义，我们发现，把市场模式(market mode1)强加给公民和管理者并不能支持民主性的自我管理行为。在结束讨论民主的状况后，我们将分析公共行政的内涵以及公共行政向合作的(collaborative)而非市场化模式发展的可能性。
# z( u  ]- F; B8 Q( m" a　　实质性民主再认识在20世纪，美国人已基本上接受了与古典自由主义相联系的程序性民主(procedural de—mocracy)，这种古典自由主义作为一种哲学根植于个人主义的两种孪生观点— —消极自由、对政府的不信任—— 之中。根据这一理论，任何一种东西和所有的东西，甚至包括民主都处于次要的地位。在自由民主中，公民的角色就是选举代表来代表选民活动。当社会公正、贫富不均、资本主义与外部环境的关系等实质性问题变得非常严重而危害社会稳定与安全时，它们被放置在“公共领域”内进行讨论。把民主中程序性与实质性的(substantive)范畴分离开来，就会使得社会效果、人民的生活状况和全体民众政治潜能的实现等问题无法得到解决。影响全体民众的事务通常采取自由民主的形式加以解决，公众被牢牢控制而无法通过政府机构采取任何行动。当代民主的特点就是程序与实质的分离，而且公共领域也基本局限于程序性问题。
　　在19世纪后叶和20世纪的大部分时间中，公众把公共部门决策与实施的权利让给了专业的行政管理人员，在建立一个行政国家来满足自益壮大的民族、战争、萧条等需求过程中，这一点更加明显，但是现在人们不再信任公共部门，他们认为政客都是腐败分子，公职人员自私自利、缺乏效率，管理是行政官员与私人利益在政府部门中所进行的幕后交易。这种悲观的观点在某种程度上遭到了具有悠久历史的实质性民主思想的反击，代表人物是反联邦党人和建国时期托马斯·杰弗逊这样的伟人。杰弗逊的民主观点既具有古典自由模式民主的特征，又具有古希腊人和18世纪苏格兰道德哲学家的共和特征。
　　共和哲学包含这样的观点：自由就是参政，因而就是自治。杰弗逊的“激进民主”要求在不断发展的基础上实现社会财富绝对平均的重新分配和重新定义。这种公民自治的观念也同样存在于2O世纪。约翰·杜威认为，未来的民主应包括政治与经济，它应是不断发展的过程，使公民逐渐参与社会领域和市场领域的共同管理。
1 @" y9 |' o1 L% O$ e+ ^　　学者们出言谨慎，他们并不认为一种更加积极、实质性的、“社会主义的”民主会带来一个更加美好的社会。他们也同时注意到一个纯粹古典的共和社会可能会对个人自由构成严重的威胁。然而，我们根本不必抛弃多元主义、个人权利与自由方面来之不易的进步，来为实质性民主寻求支撑。同时，实质性民主也并不意味着完全脱离我们现在所了解和感受到的一切合理的东西。
　　由于当代社会提供公共服务的复杂性，因此公共行政在努力重新认识实质性民主的过程中起到关键作用。创造公共讨论与实现政策目标的新形式，都需要关注行政机构以及政策形成与实施间的相互作用。但是近三十多年来，经济理论在社会科学中的应用使得重新认识实质性民主变得更加困难。在近一、二十年的公共管理领域，经济理论在管理公共组织以及它与广泛的社会的关系方面起着重要的规范作用。结果，新公共管理(NPM)的主要内容便成为美国和其它许多国家公共机构的期望的行为模式。
　　这种基于市场的模式的内容包括众所熟知的精简政府以及通过采用私营部门的管理和激励机制以提高公共管理的效率。它鼓励对待公民就象对待消费者一样，把公务员与政策制定相分离，政府只不过是公共部门之内的一家公司。这一模式假定，人是理性的最大限度自我满足者，他们相互竞争，并主要是对经济刺激做出反应。当一个人这样做时，在某种意义上可能效率很高，但也可能对民主治理构成威胁。
　　这是后工业的、自由资本主义社会中的民主与公共服务的问题。在这个社会中，民主就等于法律程序与个人权利平等，而在处置经济财产权方面则无民主可言。在一定程度上，这种状况与美国的民主理想不相吻合，我们现在拥有的只是某种虚假的民主。当美国人建立了专业的、官僚的行政性国家时，自由资本主义和程序性民主便取代了早期的共和模式。今天，由于公共生活的范围日益受到个人主义化的市场经济的行为和观念的统治，这种趋势还将持续下去。它对公共行政的影响是，理想的公共部门应是小型的、高效的、服务性的，但同时又能提供广泛而有效的专业服务。这似乎自相矛盾，但若考虑到与自由资本主义民主相联系的政治文化，其实并不让人感到奇怪。
4 `! j9 f& ], Z( z6 G　　对新公共管理的不同看法在很多方面新公共管理具有以往的，特别是2O世纪行政改革的特征。这些具有进步意义的改革运动包括市政经理政府模式的兴起、目标管理以及项目、规划和预算体制等，所有这些都是为了提高管理的效率、效果与改善业绩，这也正是新公共管理的组成部分。
' y3 A# N! t; g: B0 a　　然而，早期改革的目的并不是为了建立一个优秀的政府，而是建立一个民主的政府。有人认为这些改革者主要是提高服务和行政效率，但如何保护民主价值无疑是这些努力的焦点论题，而效率只是帮助取得民主责任的一种手段。塔夫特和胡佛委员会所提出的改革方案也是以保护民主价值为基准的。他们指出，在保护民主价值方面有两种关键因素：增加行政官员及其决策的透明度、制定决策的官僚特权阶层要受到更广泛的和上层官员的监督。
- j7 N6 P8 o) |( G5 A+ Z　　管理主义与新公共管理已成为全世界的发展趋势。新西兰、澳大利亚和英国的民主政体已经完成与新公共管理相吻合的一系列改革。马耳他、奥地利也已经完成与新公共管理相关的重要改革。这些初步的改革措施包括：削减费用、成立独立机构或“商业企业”取代传统的官僚体制、使商品的购买者与商品的提供者相分离、引入市场机制、权力分散、引入目标管理机制、由任期制向合同制和有偿制的人事制度转变、不断引入以消费者为中心的业绩管理体制等。
　　若以新公共管理的要素作为衡量的标准，这场运动的确取得了一些成就。传统政府功能的私有化在新西兰已经广泛展开。此外，在公共服务管理者和政策决策者之间的责任已经有了明确的界定。澳大利亚公共服务在特权阶层、责任僵化和功能集中方面已经有了明显的改善。然而，若把成功定义为公民实质性参与影响其生活的政策制定过程，那么几乎没有证据表明在新公共管理改革中有过这样的参与。新公共管理所取得的所谓的成功只是注重短期效应与效率。现在评估新西兰、澳大利亚等国新公共管理的长期影响可能为时尚早，民主责任与公民参与的进程还远不能令人满意。
　　人们想从政府那里得到什么至此，我们已经表明：新公共管理中显而易见的市场模式阻碍了所有回归到实质民主的努力，限制了公民有效影响政策和行政的可能。新公共管理声称可以使政府做到以顾客为中心，因而能在服务供给过程中具有更多的回应性(responsive)，但我们认为，新近的改革并没有成功地理解民主实践中公共行政的根本基础。如伯格曼(Bongmann)指出的那样，当公民被视为顾客时，他们是在一种虚弱的民主形式中活动。
, [) ]+ h: F% t/ A3 [　　不过，我们的讨论涉及“人们想从政府那里得到什么”这样一个更深层次的问题。我们的观点是，公共行政的市场模式反映了人们对现代福利国家的觉醒，它象征性地把社会从提供公共服务的官僚制中解救出来，为混乱无序的社会生活提供了一个清晰的、看起来非政治化的解决方案。虽然批评福利国家的许多论调依旧甚嚣尘上，但坚持诸如公民身份、公共利益、社会责任和对话机制这样一些似乎过时的思想仍不无价值。换言之，我们再次表明，公共行政、治理和社会生活之间存在着一种联系。
　　很显然，我们生活在一个高度个人化、由技术推动的社会，这个社会公共行政的市场模式是完全一致的，这种情况在相当大程度上导致了公共生活的消失，而公共管理者又反过来更多地关注对以业绩为基础的合同管理，而不是与公民面对面的接触。克拉克和纽曼(Clarke andNewman)认为，这意味着公共组织与管理过程解决公共服务所面临的要害问题的能力十分有限，这些问题被命名为“邪恶问题”，内容包括犯罪、贫困、社区安全、照料老人和残疾人、经济振兴、环境保护、交通、儿童保护及其他一系列事项。孜孜以求那些无关紧要的事务，正如组织或政府部门那样追求一些由他们核心功能所决定的狭隘的议题和项目，只会淡化而不是解决这些复杂的社会事务和问题。权力分散引起的管理和政策缺陷制约了解决问题的能力的发展，它们被顽固地说成仅仅是管理问题(managerial problems)。
# n. L# k9 G& g　　当人们不再指望运用民主实践的各种模式来解决公共问题的时候，公共行政陷入了一种有趣的境地：我们使用管理学的辞藻，就等于降格使用技术手段来代表官僚制和民主制冲突中的民主这一极。这时，公共行政市场模式主要工作就是使官僚化国家实现转型，泛泛地求助于公众以及那些政府内部的人，希望他们让政府“运转得更好”而“花费得更少”。对于我们而言，这种解决方法未免过于简单，因为市场模式假定我们能够回到的是一个拥有非常稳定的制度结构的同质社会，但这种社会已不复存在。
　　市场模式所能做的就是抹杀社会和政治领域整整一代人的研究成果，这些成果揭示了社会中制度化的差异和不平等，如阶级、性别、种族、人种、“能力”，等等。其结果是，出现了一种趋势，即将复杂的社会和经济事务简化为同一层次上单个组织的管理差异问题。我们要提请人们注意，管理性国家(managerial state)也即公共行政市场模式不愿意解决那些对社会生活有深远影响的深层次社会问题。处于当代生活核心位置的基础性问题如种族主义、贫困和能力丧失，更多地被当作个体问题而非需要借助实质民主来解决的问题。结果我们得到的只是以效率的名义所产生的表面的收益，公共行政管理者经常涉及到的实质性问题却被掩盖起来，没有得到解决。
　　今天的民主与公共行政我们所关注的是美国民主的现状及其对公共行政的影响，当今公共制度的环境已经恶化，其后果远不只是程序民主沦为市场模式，在这一模式下公民在家庭外的主要活动就是赚钱、在市场经济中选择产品和服务，以使他们的需求得到最大满足。于是，公民与他或她的公共服务机构分离开来，人们心照不宣地认为公共领域里相互交织在一起的那些问题也都应留给市场这只无形之手去解决。
　　我们认为，公共行政管理者和学者应该在复兴实质性民主理想方面发挥作用，但走向实质民主的过程充满艰险，因为这种伟大的理想已经被抛弃了很久。公共行政、特别是新公共管理运动中发展出来的大多数概念锁闭在一种根深蒂固的交易观念中。新公共管理支持者所提供的基本方法局限性甚至比目前主流经济学观点的局限性更大，马奇指出，这说明新公共管理与其说在把当代经济理论运用到政府身上，不如说它在天真地把这些行将就木的理论运用到现代政治理论中去。最新的经济学方法理论认为，历史、“社会构建制度”和诚信已使传统的经济交易模式(economic exchange mode1)变得十分复杂，这方面的两个例子是诺思的《制度、制度变迁和经济绩效》(1990年)和马奇、奥尔森的《民主的治理》(1995)。
　　我们社会经验的实际情况就是，这是一个民主等同于消费者选择的高度理性化的世界。
7 B, w+ w0 x& d6 s) x+ F- b　　我们面临的问题是，在这样一个社会现实中，通过什么方法我们才能重新为公共行政实践确立一种有价值的民主背景呢?我们认识到，我们不可能在那些超越时空、文化的、绝对的根本原则中找到安慰。我们也不可能回复到先前时代的“确定性”中去。我们也不是在追求某种过高的民主价值，它能够让我们达到我们所能想象的、具有高度道义感的民主水平。但我们不会忘记，美国的民主使作为政治目标的共同的自我管理(collective self—governance)成为可能。
　　让我们来评估一下风险是什么。可以肯定，公共行政在社会秩序中扮演着重要角色，联邦、州和地方各个层次政府中的人不仅仅是服务提供者，而且是公共行动的促进者、讲解员和中介人。公共行政管理者的这种角色与建国时期和本文前面探讨的民主的实质形式有明显的联系，不能因为公共行政狭隘的功能而将民主束之高阁，这种狭隘的公共行政运用团体和顾客调查来满足消费者需求，把零星的公众意见等同于公共利益。民主的弱化形式暗示：人实际上只是追求狭隘的个人满足的经济动物，但我们并不认为这是一种有效的治理形式。
0 E- \: ]* U, a% y/ C. [　　对于这个规范性话题说说是很容易的，但关于人类行为的主流看法毫无疑问是根深蒂固的市场观点，许多人认为，启蒙时代和民主行政的那些至关重要的话题如公益、公平、进步已经被抛弃，因为它们确实没有显示出任何明确的、基础性的价值。
& l0 b  X/ B. E. s; [　　另一种选择在寻求一种不同于市场模式的另类模式过程中，我们力图强化这样的观点：公民和公共管理者之间的核心要素应该是一种合作型关系，它建立在共同的知识和决策之上，而不是管理者控制或取悦和抚慰公民；它设想公民有自我管理的能力，即使是在那些复杂的、令人头疼的事情上。公共雇员和公众之间的这种关系，还相信：即使是许多人有权现在不参与公共决策，但所有公民都认为他们可以参与，如果他们这样做的话，他们能够使事情变得不一样。
; Z0 p8 R% _- T5 \! F9 J　　在过去十多年里，几位学者曾以不同的形式讨论过这一新模式，他们比较重视给予公民处理公共政策所必需的知识和技能，提供一个开放的、无胁迫的论坛供民众思考和决策。虽然新模式只是改善实质性民主的一种途径，我们看重它是因为它代表了一种比较成型的、也许会有特殊用途和能量的选择方案。随着时间的推移，这一方案或许能使公共行政管理者从市场一极慢慢转向实质民主这一极，朝着该方向前进的行动包括创造一种稳定结构以使某个特定项目实现公民管理，而不是利用那些相关群体来表达零碎的意见；它还包括设立一个机关来帮助邻里组织，而非资助某个公共关系机构；它意味着根据当地问题的严重程度来分配基础设施或学校维修方面的资金，而非一刀切地在行政区域里平均分配这些资金；它还意味着采取新办法使民选官员充分了解解决问题的替代方案以及它们对居民产生的实际影响，而非坐等他人指定政策方向。
　　除了完善公共服务的效率机制外，在21世纪公共行政还有很多事情要做。我们的意图是为重新塑造公共行政作出贡献，新的公共行政能够支撑公共领域快速变革时代的实质性民主的价值。我们意识到了我们加在公共行政之上的规范性命题的分量，而通常公民或公共行政管理者却认为公共行政没有任何规范性意义和目的，这点在新公共管理文献中表现得最明显，它们将公共行政从无用的意识形态中剥离出来，一味地追求经济学上的效率后果。尽管曲高和寡，但我们坚信值得为新的选择冒风险。