土地代理人丛书土地权利理论与方法第二章(2)

会计考友

　　第二，保护耕地和其他农业用地土地。土地所有权的、可交易性，包含着一条重要的立法政策，就是避免农村集体土地特别是耕地和其他农业用地的流失。保护耕地是我国的一项基本国策。为了保护耕地，必须严格限制集体土地的流转。为此，法律必须规定，除了国家因建设和社会公益事业的需要而依照法定程序征用集体土地外，任何人不得收购或者以其他方式取得集体土地所有权。
　　第三，保证国家建设用地。我国经济建设和社会公益建设的投入，尤其是在能源、交通、国防、水利、资源、环境、科学、教育、文化、卫生、体育等领域，主要还是靠国家投资建设。在国家资金有限的情况下，建设项目的用地成本是一个重要的制约因素。如果实行土地所有权不可交易的原则，则国家无论通过土地使用权划拨、出让还是征用集体土地的方式，都可以比较容易地以较低成本取得所需要的土地。
　　第四，保持国家对地产市场的调控能力。国家对地产市场进行适当的调控，有利于平抑地价，遏制土地投机，维持经济稳定和经济秩序。进行这种调控，不仅要运用行政手段，而且要运用市场手段。运用行政手段属于管理者行为，运用市场手段，属于所有者行为。实行土地所有权不入市的原则，意味着市场中仅存在使用权的交易，因此，国家可以通过行使所有权，来影响或制约地产市场中的使用权行为。
　　四、土地所有权的内容及限制
　　土地所有权内容包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能。
　　我国实行土地公有制，我国土地制度的主要特点为所有权与使用权相分离，土地所有者将其所有权四项职能中的一项或数项让与土地使用者，土地使用者由此获得土地使用权或空间权、地役权。土地所有权的四项权能实为土地使用权以及空间权、地役权等他项权利的本源。
　　(一)占有权能是对土地事实管领的权能
　　占有权能。占有，指对物的控制。在所有权法律关系上，占有表现为权利人对物的控制不受他人侵犯的状态。从广义上讲，占有就是以利己的意思管领某物的事实，或者说，事实上将某物置于自己支配之下的状态。占有可分为合法占有和非法占有。前者指有合法根据的占有，如承租人的占有，后者指无合法根据的占有，如基于侵权行为的占有。合法占有又分为自己占有(即所有权人的占有)和他人占有(即非所有权人的占有)。现代民法为保护他人占有，赋予其以占有权人的法律地位，并使占有权成为一种单独的物权，以鼓励非所有权人对他人所有物的合法占有与利用。
　　(二)使用权能是对土地依其性质和用途而加以开发、利用、经营的权能
　　使用权能。使用，指对物进行有效的利用。在法律关系上，使用表现为权利人依照自己的意志对物加以利用或不利用的行为权利。这种权利不仅赋予权利人的使用行为以合法性，而且给予其使用行为以排除他人不法干涉的效力。一般说来，非所有权人的使用常常与占有紧密联系(即占有下的使用)，所以，法律对占有的保护常常也包含着对使用的保护。
　　(三)收益权能是获取土地产出或者其他土地收益的权能
　　收益权能。收益，指由物的使用或者物的自然产出而获得经济上的利益。在法律关系上，收益权表现为权利人能够对物的产出主张权利归属的地位。收益权是一项独立的权能。因此，土地所有权人可以将占有权和使用权让渡于他人而保留一定的收益权(如收取地租)。
　　(四)处分权能是对土地实施事实变化行为或者法律变化行为的权能
　　处分权能。处分，指对物的命运加以处置。所谓“物的命运”，指的是物上的权利状态，而非自然状态。如，土地的出让、转让、出租、抵押，均属物上权利状态的变动。拆除建筑物，是通过改变物之自然状态而改变其权利状态(即财产权因标的物之消灭而消灭)。单纯对自然状态的改变不构成处分。如，在土地上兴修水利、建筑房屋，若未发生土地权利的变动，则不为处分行为。
　　对土地所有者及其代表行使权利有两条重要的限制：一是“土地所有者及其代表行使权利不得违反法律、行政法规规定的义务”。如，国有土地所有者代表不得越权批地，集体土地所有者不得将土地出让、出租用于非农业建设。又如，土地所有者及其代表还不得违反其与土地使用者签订的土地使用权出让合同或者土地承包合同中约定的义务。二是“土地所有权禁止交易”。
　　第二节国家土地所有权
　　一、国家土地所有权的客体
　　国家土地所有权的客体包括以下内容：
　　(一)城市市区即建成区的土地属于国家所有。城市建成区内存在农村集体经济组织，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地属于集体所有。
　　将城市市区限定为建成区，符合我国的实际情况。若扩大解释为城市规划区，则将与城市规划区内存在大量集体土地的现实不符。即使在城市建成区内，也应区分具体情况分别加以规定。在城市建成区内不存在农村集体经济组织的，国家当然取得土地所有权;在城市建成区内存在农村集体经济组织的，只有符合下述(四)所述的情形，国家才能取得土地所有权;如不符合上述情形，土地仍属集体所有。
　　(二)农村和城市郊区中已经被国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于国家所有。没收是指解放初期对地主及官僚资本土地所有权的剥夺;征收是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条件无偿地将公民或集体所有的土地收归国有的措施;征购是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条件有偿地征用集体或个人的土地的措施。征用是指1982年《国家建设征用土地条例》施行后，国家依照法律规定的条件将原属于农民集体所有的土地征为国有的措施。