土地代理人丛书土地权利理论与方法第二章(3)

会计考友

　　国家取得土地所有权有多种不同的方式。虽然没收、征收、征购、征用四种方式均是针对农村和城市郊区的土地，但四者在适用时间、对象及是否有偿等问题上有明显的区别。在适用时间上，只有征用适用于1982年《国家建设征用土地条例》施行后，其余三种方式均适用于该条例施行前，其中没收仅在解放初期采用，;在适用对象上，没收的对象具有特定性，即地主及官僚资本的土地，征收、征购的对象是集体或个人的土地，征用的对象则是农民集体所有的土地;在是否有偿的问题上，没收与征收是无偿的，征购是有偿的，而征用则有无偿与有偿两种形式，采用何种形式视具体情况而定。
　　(三)除依集体所有权证或者享有集体所有权的事实被依法确认的外，林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于国家所有。原属于农民集体所有，但后来在事实上转归国有单位、城市集体所有制单位或其他非农民经济组织的土地，按照1989年7月5日《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》的有关规定，确定为国家所有。
　　《土地管理法实施条例》第2条第4项的规定，采用了国家土地所有权推定的制度。根据这一制度，凡不能确定为集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，均确定为国有。确定为集体所有的方法，一是“依集体所有权证”，二是“享有集体所有权的事实被确认”。其中第二种方法是以我国大部分地区尚未颁发集体土地所有权证的现实情况为根据的;在已经完成确权发证的地方，当然应主要采用第一种方法。对于历史上发生的集体所有土地的事实变动，即当时在没有办理土地征用，又未能办理土地登记(从50年代中期到80年代中后期，我国没有土地登记)的情况下转归全民所有制单位、城市集体所有制单位和其他非农民经济组织(如华侨农场)的原农民集体土地，原则上应确定为国有。具体认定标准适用1989年7月5日《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》的有关规定。
　　(四)在城市建成区内或城市建成区边缘，存在农村集体经济组织，但该组织农民集体所拥有的土地全部变为建设用地的，国家可以依法将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地转变为国有土地，用地者对该幅土地享有划拨国有土地使用权。
　　在城市建成区内或城市建成区边缘，如果原农村集体经济组织所拥有的土地已经全部变为建设用地，则意味着这些土地已融入了城市经济，并且这些土地的级差地租中包含了大量的国家城市建设投入。在这种情况下，国家可以根据《土地管理法实施条例》第2条第5项的规定，将该集体经济组织全部成员转为城镇居民，从而无需办理征用手续和支付征地补偿费而取得国有土地所有权。原农村集体经济组织没有解散且继续使用原归其所有的土地的，在土地确定为国有后，对该土地享有划拨国有土地使用权。如果原农村集体经济组织解散，但原集体经济组织成员以企业形式或者其他合法方式继续使用原集体土地的，可照此办理。
　　(五)因国家组织移民，自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，国家应当依法将国有土地与原集体土地进行置换，迁移的农村集体经济组织农民集体对置换后的土地享有集体土地所有权。
　　按照《土地管理法》第2条的规定，一般情况下不允许将国有土地变更为集体土地。但是，因国家组织移民或自然灾害等原因，国家将当地农民成建制地集体迁移，从而取得原农民集体所有的土地，使国有土地的数量增加的，应当以一定量的国有土地与原集体土地相置换。用于置换的土地，可以是存量的国有土地，也可以是国家为安置移民而向其他农村集体经济组织征用的土地。
　　二、国家土地所有权的代表
　　国家土地所有权由国务院代表国家行使。国务院可通过制订行政法规或者发布行政命令授权地方人民政府或其职能部门行使国家土地所有权。被授权的县级以上地方人民政府及其职能部门以本机关的名义行使国家土地所有权，但须依法经有审批权的人民政府审批。
　　国有土地使用权的出让、租赁、划拨经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门作为国有土地所有者代表实施;国家直接以国有土地使用权对企业进行投资的，由国务院或者地方人民政府土地管理部门委托的国有企业或者政府机构代表国家土地所有者行使投资者权益。
　　在我国，仅存在单一的国家土地所有权。但是，在国家土地所有权为单一的情况下，行使国家土地所有权的主体可以是多级的。根据我国现行的政权体制，中央人民政府即国务院是国家所有权的唯一代表。这是毫无疑问的。但是，权利的行使并不等同于权利的归属;权利归属的单一性并不妨碍权利行使方式的多样性、灵活性。委托行使所有权是各国财产法普遍承认的一种方式。所以，地方政府经中央政府授权，可以代表国家行使所有权。也就是说，我国采用的是 “单一代表、分级行使”的制度，而地方政府的行使权不是以所有权代表的资格为基础，而是以所有权代表即中央政府的授权为基础。《土地管理法》第2条第2款规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，是单一代表制的体现。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第9条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府负责”，第11条规定“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订”，则是分级行使制的体现。在实践中，长期以来，一直由市、县人民政府及其土地管理部门直接行使国有土地的收益权、处分权，并依法律规定报上级人民政府审批以及向上级人民政府上缴部分土地收益。这种格局已经形成，并将长期继续下去。