土地代理人丛书土地权利理论与方法第七章(2)

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第二节 我国土地确权的基本情况
　　土地确权是土地权属管理的核心内容。长期以来，我国土地管理工作薄弱，土地权属关系混乱，不少土地所有者和使用者的土地权属存在问题，如存在土地权属不清和土地权属争议等。由于土地权属不明，一方面，使大面积的国有土地变为集体所有，造成国有资产的大量流失，如国家在矿山建设、石油开采、农垦开发、水利工程和城市发展及其他基本建设的费用支出中，土地费用数额巨大，其中相当部分是不必要的开支;另一方面，非法侵占农民集体土地，损害农民集体利益的情况也普遍存在。由于土地权属不明，买卖、变相买卖土地、损公肥私的现象屡禁不止，乱占、滥用和浪费土地的问题难以整治，“节约和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策无法落到实处。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》施行前，我国土地管理比较混乱，占用土地随意性较大，造成大量历史遗留问题，引发了许多土地权属纠纷。外语学习
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　　原国家土地管理局成立以后，为贯彻《土地管理法》，确定土地权属，进行土地登记发证，保护土地权利人的合法权益，维护社会稳定，根据解放以来不同历史时期的国家有关法规、政策规定，结合多年调处土地权属争议的实践，1989年制定了《关于确定土地所有权和使用权的若干意见》，1994年又根据实际情况，对《关于确定土地所有权和使用权的若干意见》进行了补充修改，修改为《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该《规定》在国有土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权和土地他项权利方面作了较为具体的规定。《规定》印发全国执行后，在土地确权、土地登记和土地权争议工作调处中发挥了积极和非常重要的作用。目前，该《规定》不但是土地管理部门进行土地确权、土地登记、解决土地权属争议的重要依据，同时也是人民法院审理土地权属案件的依据。与此同时，各级国土资源行政主管部门在制定土地确权规定和办法中做了大量工作，有地地方出台了相关的土地确权的地方法规和规定，做到确定土地权利有法可依，维护了当事人的合法权益，促进了当地的经济发展和社会稳定。
　　随着社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的深化，土地权利的价值日益显化，明晰土地权属的要求越来越迫切。同时，大量历史遗留问题亟待处理，加强土地确权工作就显得更为重要。针对这些问题，近几年国土资源部又以批复、答复等形式，及时从法律和政策上指导各地处理和界定了包括军事、石油、铁路、矿区、河滩、宗教、农村和城镇等用地中大量的疑难土地权属问题，很好地解决了土地确权、土地登记和土地权属争议的难点问题，推动了土地管理工作顺利向前发展。这些有关土地确权的批复、答复等，非常重要，具有普遍的指导意义，为下一步我国土地权利体系的设置打下了坚实的基础。
　　第三节 确定土地权利归属的一般原则
　　确定土地权利归属是一项法律性、政策性极强的工作，涉及面很广。一方面，土地确权是一项政府行为，其结果具有法定性和权威性。即，依法确定土地权利的归属是保证土地登记公信力、保护权利人合法权益的基础，土地权利一经确定即受到法律的保护，可以对抗一切不法侵害。另一方面，我国土地权属状况十分复杂，确权工作量和难度极大。建国后，我国长期实行计划经济体制，片面地理解社会主义土地公有制，在土地管理中只重视土地的资源属性，忽略了土地的资产属性;只注重土地的使用管理，忽视了土地权属管理;加之我国地域辽阔，各地的情况千差万别，建国后经历过数次大规模运动式的土地调整，土地权属状况十分复杂，土地权属纠纷不断，使土地确权工作具有相当大的难度。
　　因此，土地确权工作不仅要求从事这项工作的人员具有较高的法律政策水平和处理实际问题的能力，依法确定土地权利的归属，同时还要充分注意我国土地管理发展的历史和土地利用现状。土地确权结果要在切实维护土地权利人合法权益的基础上，尽可能地全面考虑各方面的利益。要有利于维护社会稳定，保障土地的可持续利用。 在处理土地确权具体问题时，要坚持以下三项基本原则，即：城市土地国有化原则、国有土地所有权性质不可变更的原则、尊重历史、面对现实处理土地权属问题的原则。
　　一、城市土地国有化原则wｗw.ExamＷ.CoM
　　城市土地国有化原则是确定国家所有权客体必须坚持的基本原则。1982年，我国《宪法》明确规定，“城市的土地属于国家所有。”完全排除了其他任何组织和个人拥有土地所有权的可能性。城市土地国有化是随着城市资本主义工商业的社会主义改造进行的，它包含以下两方面的含义：
　　第一，城市市区即建成区的土地属于国家所有。依据宪法，《土地管理法》进一步规定，“城市市区的土地属于国家所有。”因此，城市市区土地属于国家所有是由法律直接规定的。
　　第二，城市郊区中已经国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于国家所有。没收是指解放初期对地主及官僚资本土地所有权的剥夺;征收是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条例无偿地将公民或集体所有的土地收归国有的行为;征购是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条例有偿地征用集体或个人的土地的行为;征用是指1982年《国家建设征用土地条例》施行后，国家依照法律规定的条件将原属于农民集体的土地征为国有的行为。