土地代理人丛书土地权利理论与方法第七章(3)

会计考友

值得注意的是，目前在城市建成区中仍存在未经征用而属于集体所有的土地，对这部分土地所有权的确定有两种意见。一种意见认为，凡未经办理征用手续的集体土地，其集体所有的性质不能改变。另一种意见认为，法律规定城市市区土地归国家所有，因而由原农民集体继续使用的农业用地，可仍属原农民集体所有;但建设用地则应归国家所有。
　　二、国家土地所有权性质不可变更的原则
　　国家土地所有权性质不可变更原则包括两方面的含义：其一，土地所有权的买卖、赠与、互易和以土地所有权作为投资，均属非法。现实中存在的土地所有权的转移只能是集体所有的土地经依法征用转归国家所有，而国家所有的土地不能转为集体所有。其二，国家所有的土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权的性质。
　　1957年《中华人民共和国水土保持暂行纲要》第十四条规定，“农业生产合作社如果愿意在国有荒山荒地，采用水土保持措施以发展农、林、牧业生产，可以提出使用土地的面积、界址和经营方案，经县人民委员会批准后长期使用”。开发国有土地，是使用国有土地的一种行为。有些地方曾有过“谁开发，谁所有”的提法，实际上与植树造林“谁种谁有”一样，不是指土地的所有权，而是地上财产的所有权，对于土地则是使用权问题。《土地管理法》曾规定，“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”
　　1988年的《土地管理法》第二十四条规定，“国家建设征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”。对于国家建设征用后，由于种种原因又退还给原农民集体使用的土地，原国家计委、国家建委1973年6月在《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示》中指出：“对于征而不用、多征少用、早征迟用的土地，都应当退还当地人民公社和生产队耕种。退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属于国家。”这与1962年国务院对广西处理征用土地中有关问题的批复精神一致。就是说，已经征用过的土地，无论退还给集体或拨给其他农民集体使用，其国有土地的性质都不得改变。
　　三、尊重历史和现实，分阶段处理土地权属问题的原则考试用书
　　建国以来，我国土地所有权制度四次大的调整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年颁布《宪法》。因此，在处理土地权属问题时必须坚持尊重历史和现实、分阶段处理的原则。即在确权工作中，既要根据当时的历史条件和政策、又要充分考虑当前土地使用的实际状况确定土地所有权、使用权和土地他项权利归属，正确处理国家所有土地与集体所有土地之间、集体之间的土地所有权的归属问题，避免引起社会矛盾，要有利人民生产和生活。具体包括四方面的内容：其一，要正确处理国家所有土地与集体所有土地之间的土地权属问题;其二，正确处理集体之间土地所有权的归属问题;其三，分阶段处理国家建设征用集体土地和集体之间使用土地的土地权属问题;其四，国家所有土地的推定原则，即，不能证明为集体所有的土地归国家所有。
　　第四节 确定土地所有权
　　土地所有权是设定于土地之上的各种权利中最核心的一种财产权利，确定一宗土地的所有权，首先要确定该宗土地的所有权的归属。我国《土地管理法》规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这意味着，我国只存在两种土地所有权制度，即国家土地所有权和集体土地所有权。因此，确定土地所有权归属包括两个方面的问题：一是确定属于国家土地所有权的客体;二是确定属于集体土地所有权的主体和客体。
　　一、确定土地所有权的历史沿革
　　(一)确立了农民土地私有制和国家土地所有制外语学习
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　　建国后，我国进行了土地制度改革，颁布了《土地改革法》，实行了农民土地所有制，初步划分了属于国家所有和农民私有的土地范围，初步建立了国有土地由单位和个人(包括农民)使用的制度，并为国家土地所有权和集体土地所有权制度的确立奠定了基础。
　　1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，该法开宗明义宣布废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。对农民所有的土地，由人民政府发给土地所有证，承认土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利，废除土改前的土地契约。该法还规定了应属于国家所有的土地范围，如大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田、矿山及湖、沼、河、港，没收和征收后分配不利于生产经营的其他农业生产用地，沙田、湖田、铁路、公路、河道两旁的护路、护堤土地及飞机场、海港、要塞等占用的土地，国家所有的土地，由私人经营者，经营人不得以之出租、出卖或荒废。该法的适用范围是一般农村，不适用于少数民族地区(除汉人占多数的少数民族地区)和大城市郊区。
　　为适应城市建设与工商业发展的需要及城市郊区农业生产的特殊情况，根据《土地改革法》第三十五条制定了《城市郊区土地改革条例》，1950年11月10日，政务院第十八次会议通过了该条例。该条例根据《土地改革法》，规定了国有土地的范围和使用办法，如对地主在城市郊区的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋予以没收，对祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在城市郊区的农业土地和荒地、工商业家在城市郊区的农业土地和荒地及原由农民居住的房屋予以征收等政策，通过没收和征收得来的农业土地一律归国家所有，由城市人民政府管理，可分配给无地和少地农民耕种使用。第十七条规定，城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农改土地者发给土地所有证，保障其土地所有权。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。