土地代理人丛书土地权利理论与方法第七章(4)

会计考友

1950年11月25日，内务部根据《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，制定并发布了《关于填发土地房产所有证的指示》，进一步明确了土地房产发证的具体做法和需注意的问题。该指示第一条规定，“……由土地改革已完成的地区，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，巩固与提高农民生产情绪，不论农民新分的土地及原有的土地，均应一律颁发土地房产所有证，……”第八条规定，“各大城市郊区，已实行土改者，应遵照政务院郊区土地指示， ‘没收地方的土地，归国家所有，分配给无地少地农民使用’的原则，……发给土地使用证。农民原有之土地，则发给所有证。”第六条规定：“土地证以户为单位填发，是合于现在农村经济情况的。但应将该户全体成员的姓名开列在土地证上，不能只记户主一人姓名，以表明此项土地房产，为该户成员(男女老幼)所共有”。该指示所附的《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》第七条规定：“颁发土地证以户为单位，每户填写土地证一份，凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均须填入;……。”第十条规定：“凡属国家之土地房产，概不发给土地证(土地所有证)……。”
　　1953年11月5日，政务院第一百九十二次政务会议通过了《国家建设征用土地办法》，并于1953年12月5日发布。《国家建设征用土地办法》第二条规定，“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之”。第十八条规定，“凡征用之土地，产权属于国家。用地单位不需要时，应交还国家，不得转让。”1958年1月6日，国务院发布了修改后的《国家建设征用土地办法》，该办法中所称的公有土地，即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三条规定的未加分配也未收归国有的土地，这部分土地法律规定由人民政府直接管理或由人民政府根据原有习惯予以民主管理、经营。
　　(二)初步确立集体土地所有权制度wｗw.ExamＷ.CoM
　　1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，该章程第二条规定，“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的生产资料转为合作社集体所有……”第十三条规定，“入社的农民必须把私有的土地和牲畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”并规定社员原有的坟地和房屋地基不必入社，初步建立了集体土地“三级所有、队为基础”的所有权制度。上述规定表明，土改中发放了土地所有证的农民私有土地，是建国以来集体土地最初的来源，也是集体土地所有权制度建立的法律依据。由于私有土地转为集体土地一般无案可查，可以通过确定入社前是否属于私有土地来决定是否属于集体土地。土地改革完成后没有颁布土地所有证的土地，应确定属于国家所有。关于1953年和1958年的《国家建设征用土地办法》中所称的公有土地，与国有土地是被等同对待的，对这部分土地，如果是在1950年土改中发了土地证的，可以认为属于农民集体，否则，应归国家所有。
　　(三)巩固集体土地“三级所有、队为基础”的所有权制度
　　1953年和1958年，国家相继颁布了《国家建设征用土地办法》，但这个办法在当时的实践中并没有得到很好的贯彻和执行。从当时的历史情况看，由于国家正处于工业化建设的初期，国家建设征用集体土地的手续极不完善，存在大量无偿或基本无偿使用集体土地有情况。集体之间占用土地，特别是公社占用大队土地，公社、大队占用生产队土地，更是无偿调拨，严重破坏了中共中央政治局1959年4月上海会议纪要《关于人民公社的十八个问题》中确定的以生产队为基础、三级所有的人民公社根本制度。针对这种现象，1960年11月3日，中共中央又发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，指出“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度。”要求“坚决反对和彻底纠正一平二调的错误”，指出“一平二调的‘共产风’，严重破坏以生产队为基础的公社三级所有制，破坏农业生产力，必须坚决反对，彻底纠正”。凡是公社、县及县以上企业、事业单位平调生产队的土地及其他财务，“都必须认真清理、坚决退还”，“都必须在今年(1960年)内，至迟在明年春耕地以偿付清楚”。同时明确了“劳动、土地、耕畜、农具必须坚决实行 ‘四固定’，固定给生产小队使用，并且登记造册，任何人不得随便调用，……。”
　　1962年9月27日，中共中央第十次全体会议讨论通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(后简称《六十条》)，进一步明确了“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个不得占用，……。” 确立并巩固了集体土地“三级所有，队为基础”制度格局。
　　(四)确立城市土地归国家所有的制度中华考试网
　　1982年12月，我国《宪法》确立了城市土地国有、农村土地集体所有的土地所有制。其后，《民法通则》对国有土地和集体土地的范围也作出了原则性的规定，1982年5月4日全国人大第二十三次会议原则批准了《国家建设征用土地条例》，对国家建设征用集体土地的条件、审批权限、程序、补偿办法等作出了明确具体的规定。1986年，《土地管理法》和《土地管理法实施细则》进一步细化了《宪法》、《民法通则》等对土地所有权的规定，并将《国家建设征用土地条例》的内容纳入该法，《国家建设征用土地条例》同时废止。《宪法》第九条第一款规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒 地、滩涂除外。”第十条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”