2012年MPA《行政学》行政组织：改革

会计考友 · 发表于 2012-7-21 09:21:54

　　一、行政组织改革的必要性　　行政组织改革是社会政治、经济发展的必然选择，具有必然性和必要性。
　　1.行政组织改革是适应社会发展规律、促进经济发展的必然要求
　　生产关系要适应生产力的状况，上层建筑要适应经济基础的状况，这是社会发展基本规律的要求。行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，归根到底是由经济基础所决定并为绎济基础服务的，随着生产力的不断发展、生产关系的改革和完善，必然要求行政组织也随之调整和改革，这是历史发展的必然，也是社会经济发展的必然需要。
　　2.行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端、提高行政效率的重要途径
　　第二次世界大战后，随着社会的发展和国家干预的加强，各国政府的行政职能和管理范围不断扩大，行政机构和人员编制日益增加。政府机构的剧增导致了机构臃肿、人浮于事、公共开支不堪重负、行政效率低下等弊端。为了摆脱政府的财政危机、管理危机和信任危机，自20世纪70年代中期以来，西方各国政府都积极地推进改革，行政组织改革成为了世界性的热潮。就我国的情况看，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，与传统计划经济体制相对应的政府行政组织，极大地阻碍了企业经营机制的转换和国民经济市场化的进程，主要表现在：政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用;主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上;政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，不仅滋生官僚主义，助长了贪污****和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。面对这些弊端，只有进行行政组织改革，才能兴利除弊，建立科学合理的行政组织体系。
　　二、解放以来我国行政组织的改革
　　解放以来，为适应政治、经济形势的发展和变化，我国先后进行了八次大的行政组织改革。
　　1.1954年的行政组织改革
　　解放初期，我国成立了称谓为政务院的中央人民政府，下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个综合性委员会及其所属部、委、院、署、行、厅共35个。同时，在中央政府以下，省、直辖市以上设立了华北、东北、西北、华东、中南、西南6大区域性地方人民政府。至1953年底，政务院工作部门增加到42个。
　　1954年，首届全国人民代表大会召开，制定了我国第一部社会主义宪法，并在此基础上对政务院进行了较大的改革。这次改革将政务院改为国务院，撤消了4个综合性委员会，设立了分别协助总理处理政务的8个办公室，对部委进行了较大调整，设立了24个主管部门。调整后的国务院一共设置了64个工作机关。与此同时，各级地方政府比照中央政府对口设置了厅、局，形成了自上而下的以中央为主的、与计划经济相一致的部门管理体制。这是中央政府第一次较大的行政改革。这次改革奠定了我国高度集中统一的行政管理体制的基本模式。
　　2.1958年至1959年的行政组织改革
　　随着1955年至1956年城乡经济建设事业的发展，中央政府为了加强对整个经济建设工作的指导，推动国民经济建设各部门有计划、按比例地均衡发展，对国务院所属的财经部门的机构进行了调整。调整的结果是按行业、产品设置的经济管理部门分工愈来愈细，机构愈来愈多。到1956年底，国务院有部、委机构48个，直属机构24个，办公机构8个，1个秘书厅，总数达到81个，形成了建国以来中央政府行政机构设置的第一个高峰。国务院行政部门的大量增加，不仅使国务院本身机构臃肿，妨碍了行政效能的发挥和提高，而且强化了部门管理体制，加重了中央集权，影响了地方的积极性。对此，1958年，中央开始对管理体制进行改革，把一部分计划、基建项目审批、财政、税务、劳动管理、商业、金融和教育管理等权力下放给地方政府管辖，将中央直属的大部分即8100余个企业、事业单位下放给地方管理，同时对国务院行政部门进行了精简调整。
　　到1959年底，国务院所属部门设部、委39个，直属机构14个，办公室6个和1个秘书厅，机构总数减少到60个，小于1954年的规模，形成了第二次较大的国家行政改革。这次改革是建国后关于国家行政管理体制分权的第一次尝试。
　　3.1965年的行政组织改革
　　从1961年开始，中央开始对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，认为对有限的资源实行统一领导和集中管理是恢复国民经济的惟一出路。因此，在总体指导方针上中央重新强调集中管理，将1958年以来下放的单位先后陆续收回中央管理。与此相适应，中央政府恢复和增设了机构。
　　到1965年底，中央各部门直属企业、事业单位由1959年的2400余个增加到10500余个。国务院部、委机构49个，直属机构22个，办公室7个和1个秘书厅，机构总数达到79个，形成了中央政府机构设置的第二次高峰。
　　“文化大革命”期间，国务院受到严重破坏，到1970年，国务院工作部门只剩下了32个，行政管理工作几乎瘫痪。这是一种极不正常的“变革”。
　　4.1982年的行政组织改革
　　粉碎“四人帮”后，从1977年开始，国务院很快恢复了部门管理体制，至1981年，国务院设部、委机构52个，直属机构43个，办公机构5个，机构总数高达100个工作部门，达到了建国以来的最高峰。
　　机构大量膨胀不仅使国务院机构林立、职责不清、人浮于事、运转不灵，而且导致了严重官僚主义的滋长。这一切显然背离了社会主义国家行政管理的原则。对此，邓小平同志尖锐地指出，这个问题不解决，不仅“四化”建设没有希望，而且可能要亡党亡国。在这种背景下，党和政府作出重大决策，下决心进行领导体制和管理制度的改革。经过一段时间的准备，从1982年开始，国务院率先进行较大幅度的机构和人员调整。
　　改革后，国务院的部、委机构减为43个，直属机构减为15个，办事机构减为2个和1个办公厅，机构总数共61个。
　　这次改革是在党和国家的工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改革，它所提出和建立的关于改革的思想，在一定程度上为以后的行政改革提供了理论基础。但是，由于未能建立起与社会主义初级阶段的发展特征相适应的行政组织模式，所以，已经精简的机构很快又恢复起来，形成了精简——膨胀——越精简——越膨胀的恶性循环的现象。
　　5.1988年的行政组织改革
　　在认真总结经验教训、深入分析机构状况及存在问题的基础上，1988年又进行了第五次行政组织改革。如果说前几次改革是在计划经济体制内进行的话，那么这次改革则是在经济体制改革刚刚铺开的背景下开展的，党的十三大提出了政治体制改革的整体思路，提出了机构改革必须抓住职能转变这一关键，这可以说是1988年改革指导思想上的一次重大突破。以转变政府管理职能为基础，此次改革按照政企分开的原则，把政府部门直接管理企业的职能分化转移出去，强化政府宏观调控、行业管理和监督的职能。
　　这次改革的近期目标是转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系;长远目标是逐步建立符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。具体方针是紧紧抓住转变职能和理顺关系两个环节，实现“三定”(定职能、定机构、定编制)方案。基本要求是减少政府直接干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。这次改革调整了国务院机构的总体格局，强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门，也就是说强化了实行间接管理的部门，弱化了进行直接管理的部门。改革前，国务院有部、委机构45个，直属机构22个，办事机构4个，以及国务院办公厅，共72个常设机构。改革后，设部、委机构41个，直属机构17个，办事机构7个，以及国务院办公厅，共66个常设机构;非常设机构从75个减少到49个。精简人员方面，有31个部门弱化了职能，减少13900人;有35个部门增强了职能，增加了6000人。改革前实有人数52800人，改革后为44800人，减少8000人。
　　6.1993年的行政组织改革
　　随着我国政治体制、经济体制改革的深化，根据八届人大一次会议关于机构改革的决议，我国从1993年起再次进行了机构改革。1992年党的十四大所提出的建立社会主义市场经济体制的目标，为此次机构改革指明了方向。此次改革的指导思想是，适应社会主义市场经济的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。这次改革对政府不同部门的职能转变提出了不同的要求。综合经济部门重点是加强宏观调控体系。专业经济部门重点是由部门管理转向行业管理，打破部门界限和所有制界限，实行以经济、法律手段为主的间接管理。流通部门重点是发展统一、开放的市场，逐步打破部门分割和地区封锁，制定市场法规，规范市场秩序。社会保障的有关部门，要逐步建立和完善社会保障体系，以利于企业转换经营机制，维护社会稳定。其他部门也要结合本部门特点，转变职能，简政放权。
　　这次改革，国务院各部委和直属机构作了若干调整，重点是经济部门，主要有：
　　——撤销航空航天部，分别设立航空航天总公司，进行一部分工业部门改为经济实体的探索。
　　——撤销轻工业部、纺织工业部，分别设立轻工、纺织总会，进行一部分工业部门改为行业协会的探索。
　　——撤销商业部、物资部，组建内贸部，促进全国统一、开放、有序市场的形成，发挥市场在资源配置中的基础性作用。
　　——将税务局分别改为国家税务局和地方税务局，以适应财税体制改革，加强税收征管和实行分税制的需要。
　　——组建国家经贸委，以利于协调日常经济活动，生产和流通结合，促进经济健康发展。
　　——组建政策性的国家开发银行，以配合投资体制改革，调整国家计委职能，加强宏观调控。
　　——根据职能配置，一些国家局并入部委(如物价局并入国家计委)，或改由部委管理(如技术监督局、医药局改由经贸委管理)，或改为事业单位(如气象局)。为加强对国民经济运行中重大问题的协调，综合经济部门中组建了国家经贸委。专业经济部门的改革分为三类，其中一类由政府部门改为经济实体，另两类改为行业总会。
　　改革后，国务院部委和直属机构、办事机构减为59个，85个非常设机构，经过清理和调整，改为29个议事协调机构和临时机构，精简66%。国务院各部门内设的司局机构精简8%。机关行政编制原有近5万人，经过1988年改革精简18%后，这次又精简20%，减为3万人，完成了八届人大一次会议确定的精简任务。

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