2012年MPA《行政学》人事行政：制度（2）

会计考友 · 发表于 2012-7-21 09:21:54

　　二、中国的公务员制度　　1.我国干部人事制度的历史沿革
　　我国干部人事制度是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的，从传统的干部人事制度到国家公务员制度的建立和推行，经历了较长的历史过程。1953年，我国建立了在党中央及各级党委统一领导下、由中央和各级党委组织部统一管理的分部分级管理干部的制度，奠定了干部管理体制的基本框架。数十年来，管理机构、管理权限和管理范围等虽作过多次调整，但基本的管理模式仍然是分部分级管理干部的体制。这一管理体制与当时实行的计划经济体制相适应，具有管理权限高度集中、管理方式高度统一性和计划性等特点。它为建国后迅速医治战争创伤、恢复经济、巩固政权及以后的经济建设起了重要的保障作用。
　　从20世纪50年代开始，国家和政府通过颁布有关法律和专项法规，把国家领导人和国务院组成人员的产生和任免纳入法制的轨道。此外，国务院还制定了有关录用。任免、调配、培训、奖惩、工资，福利、退休、退职等方面的法令、规章和制度，有效地规范了国家行政机关乃至企事业单位的人事行为。
　　1966年至1976年的“文化大革命”，使我国的干部人事制度遭到严重的破坏，人事法制化进程被迫中断。党的十一届三中全会以后，随着社会主义建设新时期的到来，干部人事制度又进入了恢复、发展和改革的新阶段。1980年8月，邓小平关于《党和国家领导制度的改革》的讲话是我国进行干部人事制度改革的指导性文件，拉开了我国干部人事制度改革的序幕。
　　首先，将现有国家干部队伍分解为中国共产党各级组织的领导人员和工作人员，国家行政机关的领导人员和工作人员，国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，群众团体的领导人员和工作人员，企事业单位的管理人员等。对国家干部的合理分解，为建立不同类型工作人员的各具特色的人事管理制度提供了分类的基础。
　　其次，对从国家干部队伍中分离出来的国家行政机关的领导人员和工作人员实行公务员制度，依法实施有别于其他社会组织和企事业单位的管理措施和办法。国家公务员制度的建立，不仅对提高国家行政机关工作人员的素质和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度内做局部改革的框框，向建立科学灵活的、各具特色的、与社会主义市场经济相配套的人事管理体制迈出了决定性的一步。所以，国家公务员制度虽然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的简单再版，而是一个新的发展阶段的开始。
　　另外，还多次调整人事管理机构，成立国家人事部;建立机关岗位责任制和领导班子任期目标责任制，采用民主评议的方法考核干部;打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任，聘任等多种形式;实行专业技术聘任制，初步采用分类管理的办法;下放干部管理权限，调整各级党委组织部门和行政机关人事部门的干部管理范围和权限;实行全民所有制单位人员辞职制，建立领导干部离休退休制，废除领导职务终身制;建立国家行政机关工作人员回避制;进行国家公务员的试点。这些人事制度的改革措施，为我国建立国家公务员制度和人事行政改革奠定了基础。
　　2.国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制
　　国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制在国务院于1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》中作了明确规定。这些规定既发扬了我国人事工作的优良传统，又吸取了西方国家公务员制度的积极成果;既符合我国的国情，又具有科学性和先进性。
　　(1)国家公务员制度的指导原则
　　第一，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。中国共产党是全国各族人民的领导核心，是中华民族振兴和社会主义现代化事业顺利实现的根本保证。我国公务员制度必须旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导，不应照搬西方国家公务员制度的“政治中立”。坚持党的领导绝不是要各级党委直接管理公务员的具体事务，而是要坚定不移地贯彻党的基本路线。党的十一届三中全会以来，我国社会主义建设的伟大实践证明党的基本路线是完全正确的，是我国社会主义事业繁荣昌盛的生命线。我国公务员制度要获得健康发展，成为新型的社会主义人事行政制度，就必须以党的基本路线为指导原则，并具体地贯彻于公务员管理的整个过程和各个环节。
　　第二，坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。为人民服务是国家机关及其工作人员的根本宗旨。公务员制度必须在各个管理环节上具体体现这一根本宗旨，公务员也必须以此作为行为的根本准则。在我国，公务员享有宪法和公务员条例规定的权益，政府也保护公务员的合法利益，但我国公务员不是也不能成为一个与人民根本利益相抵触的特殊利益集团，不是也不能演变为只为少数人利益服务而骑在人民头上作威作福的特殊阶层。坚持德才兼备的用人标准是我国人事工作的优良传统。我国社会主义建设需要广大干部掌握现代科学技术和先进管理技能，但更需要具有社会主义乃至共产主义的道德品质。任何时候都不能忽视或降低对德的要求，而且只有德才兼备才能坚持为人民服务的宗旨。
　　第三，坚持公开、平等、竞争、择优的原则。国家公务员制度作为国家上层建筑的一个组成部分，体现统治阶级意志，并为一定的经济基础和政治统治服务。国家性质不同，它们之间也就存在根本的区别。但它作为一种管理制度，在协调人和事之间的关系、发挥人的聪明才智和调动人的积极性等方面，又凝结着人类的智慧，蕴涵着科学的成分，因而，不同性质的国家在人事行政方面又可相互借鉴。西方资产阶级学习中国封建时期的科举制，建立起了近代公务员制度，同样，我国现在也可以吸取西方国家公务员制度的有益经验来促进人事制度的改革和公务员制度的建设。而这些科学成分和有益经验，最重要的是坚持公开、平等、竞争、择优的原则。这是国家公务员制度的灵魂和标志，离开这一原则，国家公务员制度就失去科学的根基。所以，《国家公务员暂行条例》以法规形式规定了对这一原则的坚持。公开、平等、竞争、择优是相互联系的，公开、平等是竞争、择优的前提，而择优则是在公开、平等条件下通过竞争而达到的目标和结果。建设一支优化、廉洁、高效的公务员队伍，是各国政府努力实现的人事目标，因而公开、平等、竞争、择优，也就成为各国公务员制度普遍坚持的原则。由于各国的发展水平和具体国情不同，实施这一原则的形式、范围和程度也就各不相同。我国应根据国情，在录用、考核、职务升降、奖惩和工资待遇等方面采取具体措施，以保证这一原则的贯彻。
　　(2)国家公务员制度的基本内容
　　依照《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员制度的基本内容可概括为：第一，公务员制度的法律依据、指导原则和适用对象;第二，公务员的义务和权利;第三，公务员的管理环节，这些管理环节包括职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职、辞退、退休;第四，管理和监督。国家公务员制度的上述基本内容，基本上涵盖了公务员管理的全过程和有关的方方面面，是一个完整的、配套的公务员制度。
　　(3)国家公务员制度的主要机制
　　国家公务员制度之所以比干部人事制度更有生机和活力，在于它具有新的机制。
　　1)能力开发机制。国家公务员制度的重要目标是造就和培养一支优化、廉洁、精干、高效的国家公务员队伍，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供重要的人力保证。这就决定它必须内在地具有强大的智力开发机制。国家公务员是社会各类人才资源中素质较高、能量较大的一个群体。但因为国家公务员以国家行政机关代表的身份执行政府授权的管理活动，是国家法律、法规和党的路线、方针、政策的具体执行者，因此，公务员能否正确行使权力、执政为民，直接关系到党和政府的形象和威望。其次，行政管理是通过行政法令自上而下地、强制性地进行的管理活动。公务员能否秉公执法、依法行政，直接关系到法律的尊严和社会的公正，因此，对国家公务员的素质、能力和作风必须提出高于其他社会群体的要求，国家公务员制度的智力开发机制必须强化。特别是人才强国战略的实施，人力资源开发全球化特征的日益明显，人力资源开发方法、手段的日益现代化，对国家公务员制度的智力开发机制的战略性、全球性、系统性和技术创新必须有一个新的认识。
　　国家公务员制度的智力开发机制坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，重点加强公务员队伍的作风建设和能力建设。公务员中的领导干部必须把忠实实践“三个代表”的要求作为首要条件，注重工作实绩和群众公认，构建以科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力为核心的能力框架。不同层次的公务员也应有不同标准的能力框架，以提高公务员为公众服务和依法行政的能力。
　　开发的手段和形式是多种多样的。构筑终身教育体系，提倡终身学习;开发、利用信息网络技术，优化学习提高手段;弘扬创新精神，培养青年人才;树立全球观点，加强国际交流等，将大大强化公务员制度智力开发机制的功能和效果。
　　2)人才激励机制。人才激励机制是科学人事管理制度的基本内容，对于我国公务员制度更有其特殊的重要性和紧迫性。由于平均主义低工资制的长期实行，干部人事制度的激励作用十分微弱，而公务员制度的激励机制尚待建立。面对国内国际人才竞争的严峻形势，公务员制度的人才激励机制如果不积极建立健全，培养人才、吸引人才、用好人才的管理目标就可能落空，公务员队伍建设就会受阻。
　　公务员制度的人才激励机制首先要完善分配制度。公务员工资要与其劳动付出和岗位职责相适应，与经济发展和物价水平相联系，逐步提高工资水平，适当拉开工资差距，使人才激励机制得到物质上的兑现和保证。其次，要完善奖励制度。深入开展“为人民服务，让人民满意”的活动。对于依法行政，爱岗敬业，恪尽职守，无私奉献，在推进改革开放和社会主义现代化建设中建功立业的公务员和公务员集体分别授予“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”荣誉称号，享受相应的待遇。再次，完善福利制度，使公务员前瞻有望，后顾无忧。
　　3)新陈代谢机制。能进不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一种顽症。而强化新陈代谢机制不仅是医治这一顽症的良方，而且是增强公务员队伍生机和活力的有力保证。为了保证行政管理过程的连续性和稳定性，国家公务员队伍必须保持相对的稳定，但同时又必须有进有出，能上能下，保持必要的流动，在流动中保持稳定。国家行政机关的机构设置、编制、职位数额以及任职条件和年限等都有法规限制，不能随意增减，更不能无限膨胀。既然如此，国家公务员队伍就必须强化新陈代谢机制，不断地吐故纳新。国家公务员制度正是通过考试录用、竞争上岗、考核、交流以及辞退、辞职、退休等法定环节，使符合条件的优秀人才及时补充，德才兼备、成绩突出、群众拥护的及时提拔，而年老和因健康情况不宜继续工作的能正常退休，连续两年考核不称职的应予辞退，不愿意担任公务员职务的允许辞职，等等。健全新陈代谢机制，使进出渠道畅通，上下升降有序，公务员队伍就能增强朝气和活力。
　　4)勤政廉政保障机制。全心全意为人民服务是国家机关及其工作人员的根本宗旨。反腐倡廉是关系到党和国家生死存亡的一场严重的政治斗争。国家机关大多数工作人员虽然勤恳工作，清明廉洁，但作为一种制度，干部人事制度尚缺乏坚强有力的勤政廉政的保障机制，以至于不正之风难以克服，****现象屡有发生。因此，国家公务员制度的勤政廉政保障机制必须强化，反腐斗争必须旗帜鲜明，标本兼治。《国家公务员暂行条例》在公务员的义务、权利、录用、考核、奖励、纪律、职务任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反****寓于公务员管理的各个环节之中，使反腐斗争获得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障机制将使公务员保持蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气，遵纪守法、清正廉洁、刚正不阿

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