2012年MPA行政学辅导：第三章行政组织(3)

会计考友

　　三、行政组织的类型　　行政组织本身是一个极为复杂的组织系统。依据不同的标准，行政组织可以划分为不同的类型。
$ r; S0 Z. i' R2 n2 R. ^　　1．行政组织领导体制类型
1 U6 ], H# n  s' _+ \  K　　一个行政组织内部，依据其最高行政决策权行使的人数区分，行政组织领导体制可分为首长制、委员会制和混合制三种类型。
6 f. [8 u# v4 P5 c: M- l1 N　　（1）首长制。首长制是指行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。在首长制条件下，行政组织中的其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，最后决策权在首长一人。美国总统制是首长制的代表。首长制具有事权集中、责任明确、决策快、指挥灵便、行动迅速、行政效率高的优点。但首长制易于独断专行、主观片面，造成失误；权力集中于首长一个人，不易监督；易于拉帮结派、营私舞弊。
　　（2）委员会制。委员会制是指行政组织中法定最高行政决策权由委员会集体行使。瑞士联邦政府是委员会制的代表。一切行政大政方针均由委员会集体讨论决定。委员会制具有以下优点：集思广益，发挥群体的聪明才智；能协调各方利益，一致推行计划；互相监督，不易营私舞弊等。但委员会制决策迟缓，行动慢，权力分散，责任不明。
# X3 f* ]1 _& e6 |, O; \4 w　　（3）混合制。混合制是指行政组织中一部分行政管理工作由委员会决策、另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。一般来说，重大行政事务的决策权由委员会行使，具体行政事务的决策权由首长个人行使。混合制兼有首长制和委员会制的优点，但如果运用不当，则会使首长制和委员会制的弊端一起产生出来。
3 }% ]% Q7 Q# L& n1 c" W　　2．行政组织权力体系类型
6 J7 V* l8 T) ?: Q: _' b4 }　　依据行政组织权力分配集散程度划分，行政组织权力体系类型可分为集权制和分权制。
　　（1）集权制。集权制是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须根据上级机关的指令办事的权力体制。在这种体制下，中央和上级机关往往包揽较多的决策事务。集权制的优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志，滋生官僚主义。
　　（2）分权制。分权制是指地方和下级行政机关对其辖区或所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关不加干涉的权力体制。加拿大的行政组织体制就属于分权制。分权制的优点是：地方和各级行政组织可因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，能适应客观环境的变化，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥，还可防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分散，政令不统一，下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策等现象。
0 s/ F( [# |, o　　因此，集权制和分权制各有利弊，过分集权或过分分权都不利于行政管理。关键在于行政权的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有行政权、中央和地方政府共有的行政权、地方政府专有行政权。
　　3．行政组织机构类型
$ q+ w. ^/ u+ @# L5 `, t% ?0 b　　根据行政组织的功能和作用的不同，行政组织机构可划分
　　（1）领导机关。指各级政府领导统辖全局的决策核心。领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关，它统筹全局、运筹决策，是决定政府效能的关键。
　　（2）职能机关。指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关在领导机关领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、决策、指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使行政管理职能。
　　（3）监督机关。指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关，如监察机关、审计机关等。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。
　　（4）辅助机关，亦称幕僚机关。指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。它对各专业部门无直接指挥和监督的权力。辅助机关又可分为政务性或事务性的辅助机关。国务院和地方政府的办公厅（室）就是综合性辅助机关，它参与政务，掌管事务，协助领导进行决策，沟通协调各方面的关系，管理机关日常事务。各机关的人事、财务等部门是专业性辅助机关。政策研究室是政务性的辅助机关。机关事务管理局等则属于事务性的辅助机关。这些辅助性功能，在整个行政组织中是不可缺少的。
) K1 T" z5 b) g& ?3 v1 F1 M( C　　（5）咨询参谋机关。指由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策，提供各种建议方案的机构。各国政府越来越重视咨询参谋机关的作用。
　　（6）派出机关。指上级领导部门按管辖地区划分的授权委派的代表机构。在管理区域比较分散、不便于领导机关统一指挥的条件下，由派出机构承上启下实行管理。如我国省级政府管辖的县多在100个左右，为便于分区域管理，有的省设置若干地区行署，代表省政府对所属各县行使行政权。